观点摘要：

工伤认定申请期既不是诉讼时效，也不是除斥期间，而是职工向社会保险行政机关申请工伤认定的程序性期限。超过工伤认定申请期的职工并不因此丧失实体权利，仍享有向用人单位主张工伤待遇赔偿的请求权。

行政机关的工伤认定并非职工获取工伤待遇赔偿的必备条件，法院在特定情形下可以根据案件事实作出工伤认定，用人单位赔偿受伤职工仍应按照《工伤保险条例》规定的赔偿标准执行。

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《工伤保险条例》（下文简称《条例》）第17条第一、二款分别规定了两种工伤认定申请期：职工发生事故伤害或被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。用人单位未提出工伤认定申请的，职工或其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。

从实践看，用人单位特别是未依法交纳工伤保险的，很少积极主动提交工伤认定申请；而职工自身因受伤忙于治疗且缺乏法律知识或是其他非过错原因，往往也未在上述期限内申请工伤认定。这就造成了职工未在条例规定的工伤认定申请期内申请工伤认定。此时，职工的权利该如何保障？法院是否应当受理此类案件以及该如何审理？

任何疑难的法律问题，在学术界可以长久地处于百家争鸣的状态，但在司法实务中，必须在案件的审理期限内给出解决方案。本文拟从现有的司法裁判路径出发，分析不同法院不同处理方式的妥当性，从而得出最优的路径选择。

一、法院径直不予受理决定的分析

有些法院认为：关于工伤保险待遇的承担，当事人未经工伤认定，其以工伤为前提提出的工伤保险待遇请求缺乏事实基础和法律依据，法院不予支持。［1］

这种裁判路径的理由是，法律不保护权利上的睡眠者，超过工伤认定申请期则权利丧失，而且工伤认定是工伤待遇赔偿的前提，没有工伤认定法院无法支持职工的工伤待遇赔偿请求。尽管这种处理路径清晰简单，却未能准确理解《条例》规定的工伤认定申请期的性质，因而无法实现设立工伤保险制度的目的。

1 . 工伤认定申请期为程序性期限

工伤认定申请期性质的争议主要有以下三种观点：第一种为，工伤认定申请期属于诉讼时效；第二种为，工伤认定申请期属于除斥期间；第三种为，工伤认定申请期属于社会保险行政部门受理工伤认定申请的程序性期限。本文认为前两种观点均无法成立。

首先，诉讼时效是赋予债务人抗辩债权人的法定权利，超过诉讼时效即意味着在法律上国家不再为债权人提供强力保障，实质上意味着剥夺了债权人的权利，免除了债务人的债务。诉讼时效这一制度攸关当事人之间的权利配置，应由立法机关设定，行政机关制定的条例无权设定。《民法总则》第188条规定：向法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。这里明确了设定诉讼时效的规范性文件的位阶为法律，也就是，只有全国人大及其常委会才能设定诉讼时效的制度。而《社会保险法》并没有关于工伤认定申请期的规定。因此，《条例》规定的工伤认定期并非诉讼时效。

其次，诉讼时效要求权利人积极主张实体权利，除斥期间规定的是形成权，而工伤认定申请期所规定的权利既不属于实体性权利，也不属于形成权。该期限只是请求行政机关就职工所受伤害是否属于工伤作出行政确认。

最后，从职工不在该期限内申请工伤，所导致的法后果来看，该期限既不属于诉讼时效，也不属于除斥期间。条例一直没有正面明确此情形下的法后果，但人力资源和社会保障部制定的《工伤认定办法》第7条明确，“受理时限内”提出，是工伤认定申请的要件之一。《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第13条第（二）项，明确将“工伤认定申请超过规定时限且无法定理由的”，作为工伤不予受理的情形之一。

据此可知，职工不在该期限内提出工伤认定，其法后果只是社会保险行政部门不予受理工伤认定申请。并无法律规定超过该期限即引起实体权利的丧失，所以该期限既不属于诉讼时效，也不属于除斥期间。《条例》规定的一年申请工伤认定的期限，只是职工得以向社会保险行政部门请求工伤认定的程序性期限。

2 . 行政机关的工伤认定并非职工获取工伤待遇赔偿的必备条件

毫无疑问，只有所受伤害符合《条例》第14、15条且不存在第16条规定的情形，职工方可获取工伤待遇赔偿。但职工享受工伤待遇，并不以行政机关出具的工伤认定书为前提条件。

对于超过工伤认定申请期的职工，请求用人单位支付工伤待遇赔偿的案件，不少法院都以无工伤认定而不予支持职工的请求。其主要法律依据为《社会保险法》第36条的规定，职工因工作原因受到事故伤害或患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇。该条的“且经工伤认定”应包括：行政机关作出的工伤认定和法院在审理行政机关因职工申请超过规定期限［2］而不予受理情形下作出的工伤认定。

有些法院将此处的“且经工伤认定”理解为狭义的行政机关作出的工伤认定，缺乏法律依据，也导致案件处理结果值得商榷。同时，《条例》第五章规定的工伤保险待遇未明确获得工伤保险待遇必须先经行政机关进行工伤认定。《条例》第30条第一款规定的医疗待遇、第33条第一款规定的停工留薪期工资福利待遇、第35条规定的伤残补助待遇等均明确为，因工作遭受事故伤害或患职业病的职工，而未明确规定为经行政机关认定为工伤的职工。

3 . 法院有权在工伤待遇赔偿案件中认定职工所受伤害是否为工伤

有学者从法律统一以及司法终局的角度出发，论证法院不宜直接认定工伤，诚然，基于行政首次判断原则，一般情形下工伤应首先由行政机关认定，但当行政机关以职工超期申请工伤认定而不予受理时，法院应当在审查案件事实的基础上，作出是否属于工伤的认定。

首先，法院在审理工伤待遇赔偿案件中，对于工伤的认定属于附带审查。法院若要进行工伤待遇赔偿的审理，必先查明职工所受伤害是否属于工伤。法院无权就职工所受伤害是否为工伤作为单独的诉讼请求审理（针对工伤认定的行政诉讼除外），但在工伤待遇赔偿诉讼案件中，法院可以附带认定工伤。

其次，法院作出工伤认定以行政机关不予受理为前提，且此处的不予受理限定在职工超期申请这一情形。这样既保证了司法权的谦抑性，也维护了职工的合法权益。司法机关作为“正义的最后一道防线”，在行政机关已经明确不予受理的情形下，不能再以工伤认定属于行政判断范畴而不予受理。否则，无异于拒绝为当事人提供最终救济。

第三，工伤认定并不属于行政机关独享的专业判断，司法机关也享有判断权。与劳动能力鉴定等专业判断不同，是否属于工伤的判断为是否符合法定情形的判断，司法机关不仅享有判断权，且享有终局性判断权。法院审理了大量不服行政机关工伤认定的案件，已经充分掌握了工伤认定的技术。

实践中，也有少部分法院提出：一般情况下，其没有就职工是否构成工伤作出认定和判决的法定职权，应由社会保险行政部门通过法定程序进行认定。若职工对工伤认定不服，可以进而提起行政诉讼。［3］然而在特定情形下，即职工超过一年的工伤认定申请期时，法院不应径直不予受理此种类型的案件，而应在查明事实的基础上，以事实为依据确认是否构成工伤，适用《工伤保险条例》的规定作出公正处理，以保护受伤职工的合法权益。

受伤职工未在法定期限内提出工伤认定申请，只是不能适用工伤认定的行政程序，并不能因此必然剥夺工伤保险制度赋予受伤职工本应享有和获得工伤赔偿的法定权利。用人单位仍然负有支付受伤职工工伤待遇各项费用的法定义务。

二、折中方式：按照民事人身损害赔偿案件处理的分析

有些法院认为：当事人在无工伤认定决定的情况下提起工伤保险待遇赔偿民事诉讼，没有法律依据，法院在驳回当事人的起诉的同时，向当事人释明其可另行提起人身损害赔偿诉讼。［4］超过工伤认定申请期，导致无法通过行政程序获得工伤赔偿，但其并未丧失因执行工作任务受害而请求民事赔偿的权利。

第一种裁判路径不仅理由不充分，且造成了结果的不公正。不仅职工的权利无法得到保障，而且用人单位逃避了本该自己承担的责任，裁判结果也变相鼓励了用人单位在事故发生后不申请工伤认定。

第二种裁判路径，认识到了第一种路径处理结果的欠妥当性，从而在结果上赋予职工按普通民事侵权案件向用人单位主张权利的资格，可谓是一种折中处理方式。但是，工伤待遇赔偿与普通民事侵权赔偿两不相容，不能自由转变。这种为了赋予当事人救济权，而不顾法律规定的做法，存在诸多不妥之处。

1 . 工伤的构成要件和普通侵权的构成要件不同

因工作遭受事故伤害或患职业病的属于工伤，其具体的判断依据是《条例》第14条、15条；而一般的侵权构成要件需要有侵权行为、损害后果、侵权行为与损害后果之间的因果关系、行为人的主观过错。两者不同的构成要件，造成了符合工伤构成要件的情形，可能不符合普通民事侵权的构成。比如职工上下班期间发生的非本人主要责任的交通事故，从工伤的角度讲属于工伤，但从普通侵权的角度讲，无法认定用人单位为侵权人。

在翟文升与德尔福派克电气系统有限公司烟台分公司、烟台市菲斯克人力资源服务有限公司生命权、健康权、身体权纠纷案［5］中：

法院首先论证了职工下班期间发生的非本人主要责任的交通事故属于工伤，其后又按照人身损害赔偿的标准计算赔偿。

再比如，普通民事侵权要求由过错方承担责任，但法院在审理这类案件时却不考虑用人单位的过错。这样导致了认定普通民事侵权构成要件的变化，而侵权的构成要件是由法律规定的，司法机关不得在案件审理中任意变更。

2 . 工伤的赔偿标准与普通侵权的赔偿标准不同

同一伤情，工伤赔偿数额与普通侵权的赔偿数额差距甚大。工伤伤情以《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》为鉴定依据。而普通侵权中伤情鉴定适用的是《人体损伤致残程度分级》。比如“右胫骨中上段开放性粉碎性骨折”，此种情形经内固定处理，对位良好，按普通侵权的伤情鉴定来看不构成伤残，而根据工伤的伤情鉴定来看却构成九级伤残。［6］由此，可以明显看出我国法律对工伤职工的保护力度更大，前述两者不同的构成要件同样也体现了我国法律对两者的区别保护。这主要是由于用工关系中用人单位处于强势地位，应加大对职工的保护。

如果按照普通的侵权来赔偿受伤职工，无法体现国家的这一优先保护目的，将使得工伤保险制度的目的落空。

3 . 将工伤情形按照普通人身损害案件处理与现行的规范相悖

最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2003〕20号）第11条第3款规定，属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，不适用该解释关于雇员从事雇佣活动遭受人身损害的规定。该司法解释第12条进一步明确规定，依法应参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或近亲属向法院起诉请求用人单位承担责任的，告知其按《工伤保险条例》处理。由此可见，这一裁判路径试图为职工提供救济的努力值得肯定，但硬把工伤伤害认定成普通民事侵权的折中处理方式，并非最优的路径选择。

三、妥当方式：按照工伤待遇赔偿案件处理的分析

按照工伤待遇赔偿案件处理的裁判路径，基础在于超过工伤认定申请期，职工并不丧失向用人单位主张工伤待遇赔偿的实体权利，只是不能再向社会保险行政部门申请工伤认定。这种裁判路径的妥当性在于：不仅能够充分保障职工的合法权益，而且使得用人单位实际承担了工伤赔偿责任，更会鼓励用人单位主动为职工购买工伤保险，并在事故发生后积极向社会保险行政部门申请工伤认定。

1 . 实现了保障劳动者合法权益的价值目标

《宪法》第45条规定了公民在丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，根本大法赋予我国公民的这一基本权利，就劳动者而言，主要通过社会保险制度实现。工伤保险的强制性特点决定了保险当事人不得自行确定是否参加保险，更是体现了保护弱势群体利益的法律精神。工伤认定申请期的设置是为督促用人单位及时救治伤者、进行工伤认定，提醒劳动者及时行使权利，保障自身合法权益。

从这个角度而言，职工或其近亲属申请工伤认定的权利也是一种程序性的申请权利，按照工伤待遇赔偿案件处理的方式正是实现了保障劳动者合法权益的价值目标，应为司法机关所倡导。

2 . 能够督促用人单位积极履行法定义务

法院径直不予受理此类案件，会导致违反法定义务的用人单位反而不承担责任。在讨论职工未在规定期限内申请工伤认定时，往往忽略的一个重要事实是，用人单位首先没有为职工申请工伤认定。

而根据《条例》第17条第一款的规定，用人单位“应当”在事故发生30日内申请工伤认定，这是法律课加在用人单位身上的强制性义务。而条例第17条第二款对于职工申请工伤认定使用的是“可以”，这是赋予受伤职工的权利。用人单位不依法申请工伤认定，经法院审理认定为工伤的，由此产生的赔偿责任由用人单位承担。这也是用人单位不依法申请工伤，而承担的不利法后果。若因职工超过工伤认定申请期，而法院不予受理或驳回受伤职工的请求，则会出现用人单位因其违法行为而获利，这种结果严重违背了基本的法律原则。

3 . 按照此种方式处理的具体规则

妥当的裁判方式虽然可以最大限度地保障受伤职工的权益，但需要有一定的限制，否则会弱化甚至虚化行政机关的工伤处理权。首先，应遵循穷尽行政救济途径原则，应将行政机关处理纠纷作为提起诉讼的前置程序，只有当穷尽所有行政手段仍无法处理时，才允许提起诉讼。具体而言，在事故发生一年内职工不得无视工伤认定申请的规定，而直接通过诉讼主张工伤待遇赔偿。其次，即使超过了一年的工伤认定申请期，职工仍需向行政机关提出工伤认定的申请。唯有行政机关不予受理，且不予受理的理由为申请超过规定期限的，法院才可以按上述路径审理。法院不能未经行政机关受理就径直审理工伤待遇赔偿请求。

职工向用人单位主张工伤待遇赔偿的请求权并不是不受任何限制，为了维持社会关系的稳定性，该请求权作为一种债权受到诉讼时效的限制。由于在事故发生之日起一年内，职工只能申请工伤认定，只有该期限届满后才可向用人单位直接请求赔偿，所以，该诉讼时效的起算点为事故发生之日起一年届满日。一旦该请求适用诉讼时效，则职工向单位主张权利则发生诉讼时效的中断，这样能够更充分地保障职工的合法权益。

四、结语

工伤保险制度旨在保障职工因工作遭受事故伤害或患职业病时，获得医疗救治和经济补偿，对于该制度之理解适用理应始终围绕这一根本目的展开。《条例》规定工伤认定申请期，意在督促用人单位和职工尽快行使权利，以维持社会关系的稳定，但超过该期限并不意味着职工实体权利的丧失。

法官应在符合特定条件的情形下，认定职工所受伤害是否属于工伤，赔偿时按照《条例》规定的项目和标准计算，进而充分保障职工的合法权益。从更深层面讲，本文所反映的其实是工伤认定权的分配问题，这就涉及到如何科学合理划分法院和行政机关的权力以及确定两者的权力界限，有待今后进一步深入研究。            

参考文献：

1、陈婵：“工伤认定超申请期限并不等于超诉讼时效”，载《人民司法》2014年第14期。

2、胡磊：“我国劳动关系阶段性特征与治理进路”，载《中国劳动》2017年第7期。

3、黄琳：“违背立法原意的行政解释之司法修正——以孙立兴案为分析对象”，载《政治与法律》2016年第2期。

4、曾宪义、王利明：《劳动法》，中国人民大学出版社2008年版。

5、董钦臣：“未参保人员的工伤认定难题解决路径”，载《中国劳动》2017年第8期。

［1］详见：蔡顺友与镇江新区大港街道办事处工伤保险待遇纠纷二审民事判决书，（2015）镇民终字第0258号；乐清芳与河南华豫恒通化工有限公司劳动争议再审民事裁定书，（2015）豫法民提字第00074号；陈志兴与无锡圆通速递有限公司工伤保险待遇纠纷二审民事判决书，（2016）苏02民终3679号。

［2］只限定在这一不予受理的情形，因管辖不予受理的，不在这一范畴。

［3］详见：王在荣与虞建东工伤保险待遇纠纷二审民事判决书，（2015）浙温民终字第286号；宗林与大丰市沿海复合肥有限责任公司工伤保险待遇纠纷二审民事判决书，（2015）盐民终字第01812号；桑成明与陕西奥达建筑工程有限公司劳动争议纠纷二审民事判决书，（2014）西中民二终字第00583号；郑邦良与东阿东昌天汇科技有限公司生命权、健康权、身体权纠纷再审复查与审判监督民事裁定书，（2015）鲁民申字第686号。

［4］详见：杨彬与内江市东兴区福明金属厂生命权、健康权、身体权纠纷上诉案，(2018)川10民终129号；王增明与江苏建兴建工集团有限公司工伤保险待遇纠纷再审复查与审判监督民事裁定书，（2016）苏民申3916号；冯春贵与马仲义侵权责任纠纷二审民事判决书，（2015）浙绍民终字第1773号。

［5］该案案号为（2014）烟民四终字第1586号。